EBS 위대한 수업2(민주주의 난제) 1강~3강 요약정리

EBS 위대한 수업2(민주주의 난제) 1강~3강 요약정리

 

위대한 예순 번째 강연 '민주주의 난제'(시즌2 열여덟 번째)

 

 

아담 쉐보르스키 정치학자

1998년 그레고리 M. 루베르트상

2001년 미국정치학회(ASAP) 우드로 윌슨상

2018년 국제정치학회(IPSA) 후안 린츠상

 

 

 

 

정치에 대한 무관심의 대가는 가장 저질스러운 인간에게 지배당하는 것이다_플라톤

 

 

1강  선거 결과에 왜 승복할까

 

 

- 수수께끼로 가득한 민주주의

 

  · 우리는 민주주의 체제 하에 사는 걸 당연하게 여긴다, 그 작동 원리를 이해한다고 생각한다

  · 선거, 정당과 후보들이 있다, 누군가는 이기고 누군가는 패배한다

 

  ☞ 민주주의를 둘러싼 논쟁 1

       왜 우리는 민주주의를 가치 있다고 여기는가?  

 

  ☞ 민주주의를 둘러싼 논쟁 2

      민주주의는 어떻게 작동하는가

 

   ☞ 민주주의를 둘러싼 논쟁 3

       민주주의는 어떤 조건에서 성공하고, 실패하는가?

 

   ☞ 민주주의를 둘러싼 논쟁 4

        정부 체계로서의 민주주의에 대한 잠재적 위협은?

 

  · 많은 이들이 민주주의에 가치를 두는 건 민주주의와 외부적 가치가 실현되길 기대하기 때문이다

 

    ★ 표현의 자유 

    ★ 이상 및 이익 추구를 위한 결사의 자유

    ★ 정치적 평등

 

    하지만 사람들은 민주주의를 정치적 가치뿐만 아니라 경제적, 사회적 가치와도 연관 짓는다

    발전, 평등과 같은 것들

    이것들은 민주주의가 실현하려는 가치 중 일부이다

    하지만 민주주의에는 또 하나의 가치가 있다

    민주주의는 사람들이 직접 통치자를 선택하고 어느 정도는 통치 방식을 선택할 수 있게 한다

 

    → 민주주의의 핵심은 갈등을 비교적 자유롭고 평화롭게 해결한다는 것이다

 

  · 갈등은 모든 사회에서 일어난다, 현재 미국의 큰 이슈 중 상당수가 상징적일 것이다

    소득 분배 갈등은 큰 문제이다

 

    프랑스에서 있었던 큰 갈등 이야기

    프랑스 국가대표 축구 선수가 국가를 부르길 거부했다

    "시민들이여 무장하라!"라는 가사가 국가에 있기 때문이었다

    그는 평화주의자라 그걸 부르고 싶지 않다고 했다

    이 사건은 커다란 갈등을 불러일으켰다

 

    ☞ 사람들이 공개적으로 원하는 것을 표현할 수 있다고 해 보자 ☜

         정당 등의 단체를 어떤 형태로든 조직할 수 있고

         합법적이라면 이상과 이익을 위해 무엇이든 할 수 있다

         그러나 사람들은 서로 다른 것을 원한다

         "어떻게 사람들이 평화롭게 공존할 수 있을까?"

         "어떻게 갈등을 평화롭게 해결할 수 있을까?"

 

        → 그에 대한 해답이 민주주의라는 장치에 있다

             갈등을 자유롭고 평화로운 방식으로 해결할 수 있게 해 준다

 

  · 가장 중요한 것이 선거이다

    선거가 갈등을 해결하는 유일한 제도는 아니다

    단체교섭, 계약, 규칙, 노동조합, 기업, 법원, 다양한 견해를 선전하고 전파하는 매체도 있다

    하지만 선거가 가장 중요하다

 

  · 선거의 작동 원리

    정당들은 강령과 후보를 내세우며 경쟁한다

    정해진 규칙이 있고 규칙에 따라 누군가는 승자가 누군가는 패자가 된다

 

 

  ◐ 어째서 패자는 선거 결과에 승복할까? ◑

    

    민주주의가 제대로 작동할 수 있는가는 두 가지에 달려있다

    하나는 패배로 인해 얼마나 큰 고통을 겪느냐이다

    1986년의 일이다

    여기서 잃는 것을 패배의 대가라 부른다, 이건 굉장히 중요하다

    러시아 대통령인 푸틴은 선거에서 지면 절대 안 된다

    만약 지게 된다면 부와 재산뿐만 아니라 목숨까지 잃을지도 모른다

    하지만 대가가 항상 큰 것은 아니다, 때로는 손해가 그다지 고통스럽지 않은 경우도 있다

 

    둘째, 패배자가 재도전할 기회가 있는지가 중요하다

    패배의 대가는 크거나 작을 수 있고 손해가 너무 고통스럽지 않다면 패자는 결과에 승복한다

    가령, 후보자가 각각 최대 40%와 50%의 세금을 공약했다고 하자

    크게 차이가 없다

    하지만 한 후보가 '제가 승리하면 모두 같은 교회에 다녀야 합니다'라고 말한다면

    사회적 대가가 커지게 된다

    어떤 시민은 다른 종교를 믿고 또 어떤 이들은 종교가 없기 때문이다

    대가는 중요한 문제이다, 그리고 기회 또한 중요하다

    패배자가 미래의 승리를 꿈꿀 수 있어야 한다

 

    2000년에 열린 미국 대선

    민주당원들은 여전했다, "2004년에는 졌지만 2008년에는 이길 수 있을 거야"

    부시가 당선되고 또 당선된 후에야 2008년 오바마가 당선됐다

    2012년 오바마가 재당선됐을 때 공화당원들은 생각했을 것이다, "이번에는 졌지만 다음은 이길 수 있을 거야"

    그리고 트럼프가 당선됐다, 이제 민주당원들이 다음을 기약했을 것이다

    실제로 2020년에 바이든이 당선됐다

 

    이 두 가지 요소는 매우 중요하다

    누가 집권자가 되든 평화를 유지하려면 두 가지 방식으로 자신을 제약해야 한다

 

    1. 패배자에게 너무 고통스러운 손해를 주지 말 것

        패배한 정당에게 너무 고통스러운 정책을 펼치면 안 된다

    2. 패배자가 선거에 재도전할 기회를 박탈하지 말 것

        영원히 권력을 독점할 수 없다

 

 

  ◐ 민주주의는 어떤 조건에서 평화롭게 작동할까? ◑

 

    두 가지 명백한 사실이 있다

    첫째, 민주주의는 부유한 사회에서 제대로 작동한다

    일인당 소득이 높은 사회다

    1997년에 발견한 건데 부유한 국가에서 민주주의가 몰락한 경우는 한 건도 없었다

    1976년, 아르헨티나보다 부유한 국가에선 그랬다

    이후 소득 수준이 높은 태국에서 민주주의가 몰락하긴 했지만

    1976년 아르헨티나보다 소득 수준이 높았던 약 45개 민주주의 국가에서

    2,000년간 민주주의가 유지되었고 한 번도 몰락한 적이 없다

    이처럼 소득은 매우 강력한 예측 변수이다

    둘째, 사람들은 민주주의에 쉽게 적응한다

    선거를 통해 집권 정당이 바뀌는 걸 목격하고 사회가 그럭저럭 유지되면 

    '민주주의가 이런 것이군'하고 그냥 받아들인다

    엄청난 손해도 없고 다음 기회를 기대할 수 있다

    통계를 분석해 보면 과거에는 집권 정당의 교체가 잦을수록

    선거가 더 평화롭게 이뤄졌다는 걸 알 수 있다

    물론 다른 요소들도 작동한다

    사회가 종교적, 언어적, 종족적으로 얼마나 분리됐는지 경제적으로 얼마나 평등한지도 중요하다

    하지만 소득과 과거 내력이 가장 좋은 예측 변수이다

    선거가 평화롭게 진행될지 갈등 해결 장치가 제대로 작동할지 예측한다

    불행히도 항상 그렇진 않다

    비로 지난 미국 대선에서 일어난 일이다

    위 두 가지 규칙성을 완전히 깨뜨렸다

    선거의 패배자가 결과에 승복하지 않을 경우를 계산해 보자

    미국은 엄청난 부를 갖췄고 선거를 통해 22번 정권을 교체했는데 

    미국에서는 160만 분의 1이라는 수치가 나온다

    지난 역사를 고려해 보면 전혀 예측할 수 없는 일이었다

    따라서 규칙성에 대한 약간의 의심은 필요하다

 

  · 민주주의란 정당이 선거에서 패배하는 체계이다

    그렇다면 민주주의란 체계는 어떻게 등장했을까?

 

 

 

 

2강  어떻게 인기를 얻었나

 

 

- 민주주의의 역사

 

  · 민주주의라는 명칭, 이 용어는 정말 기이한 역사를 지녔다

    민주주의라는 용어는 미국과 프랑스에서 등장했다

    18세기말, 정확히는 1789년이다

 

  ♣ 1789년 테니스 코트의 서약

    : 프랑스의 제3신분 평민 의원들이 국민 의회의 해산을 거부한 사건

      이 사건은 프랑스혁명의 도화선이 되었다

 

    이 사상은 시민의 이상과 이익, 가치가 대표되려면 

    직접 대표자를 뽑아야 한다는 생각의 근본을 이루었다

    그전에는 통치권이 세습되는 경우가 많았다

    통치자들은 자신이 시민을 대표한다고 말한다

    자신과 시민들 사이의 이해관계의 상호성을 통해서이다

    여전히 독재자들은 이렇게 주장한다,  "난 모든 시민의 이익을 대표한다"

    하지만 검증할 수는 없다, 선거는 이런 주장을 시험한다

    민주주의 개념은 매우 빠르게 등장했다

    미국 혁명이 일어나기 10년 전

    프랑스혁명의 10년 전까지 다음과 같은 생각이 용인됐다

    시민들이 선택하지 않은 자가 그들을 대표하는 것이다

    하지만 제임스 윌슨(1742~1789, 미국의 헌법 제정 위원)은 이렇게 말했다

    "오직 선거에 의해서만 대표권이 부여될 수 있다"

    막시밀리앙 드 로베스피에르(1758~1794, 프랑스 혁명 지도자) 역시 이렇게 말했다

    "선거 없이는 대표도 없다"

 

     → 시민이 선택하지 않는 이상 대표가 있을 수 없다는 것이다

          또한 대표를 선택할 뿐만 아니라 자리에서 몰아낼 수도 있다

 

  · 18세기 등장한 이상적인 정부의 개념은 '국민의 자치'이다

    장 자크 루소가 1762년에 쓴 책 사회계약론(1762)은 우리가 추구하는 이상을 설명하고 있다

    우리가 바라는 정치결사체의 모습은 개인을 보호하고 개인의 이익을 보호하고

    서로 연합하며 규칙에 순복 하지만 스스로에 복종하며 이전과 같은 자유를 누리는 겁니다

    누군가에게 통치받지 않으면 스스로 통치할 수밖에 없는데 그러면 엄청난 혼란이 일어날 것이다

    그러므로 특정 형태의 정부하에서 원하는 걸 모두 누린다는 이상은 실현 불가능하다

 

  · 모두가 선호하는 게 다르고 어떤 사람들은 자신이 찬성하지 않는 이상이나 가치를 추구하는

    정부하에 살 수밖에 없다, 하지만 그게 최선의 선택이다

    이런 체계에서도 우리는 연합하고 마음에 들지 않는 정부를 몰아내려 동원한다

   

  · 미국과 프랑스에서 공화국 체계가 설립되었을 때 그걸 민주주의로 생각하진 않는다

    사실 민주주의는 부정적인 용어였다

    미국 헌법 입안자들의 글을 읽어보면 민주주의를 혼돈, 무정부주의, 재산권에 대한 위협으로 칭했다

    이 용어를 받아들인 결정적인 계기는 1918년 베르사유 강화 회의였는데

    1917년 11월 러시아 혁명가 레닌(1870~1924, 사회주의 혁명가)은 국가 자결권에 대한 작은 책자를 출판했다

    (국가와 혁명_1917), 이 책자는 전 세계에서 사랑을 받았는데 식민 지배를 받던 곳에서 그랬다

    레닌의 영향력에 맞서기 위해서 미국 대통령 우드로 윌슨(1856~1924, 미국의 28대 대통령)은 이렇게 주장했다

     "국가뿐만 아니라 국민에게도 자결권이 있어야 한다", "그게 바로 민주주의다"

    이 용어는 인기를 얻었고 레닌의 책자에 대응하는 미국의 수출품이 되었다

 

  · 2차 세계대전 이후에는 모두가 민주주의를 원했다, 모든 국가가 이 명칭을 옹호했다

    북한조차 '민주주의인민공화국'이다

    이렇게 말하는 나라는 하나도 없을 것이다, "아니, 우리는 민주주의가 아냐 민주주의를 원하지도 않고"

    공화국 체계를 설립했을 때는 이걸 민주주의라고 여기지 않았다

    하지만 지금은 모두가 이 용어를 따른다, 민주주의가 바람직하고 좋은 용어라고 생각한다

 

 

  ◐ 그렇다면 실제 민주주의 역사는 어떨까? ◑

 

    선거는 전 세계로 차츰 확산됐는데 일부 국가에서는 더 빨랐다

    자국의 왕을 참수하거나 외국의 군주제를 몰락시킨 나라들인데

    주로 라틴 아메리카가 그랬다

    미국처럼 라틴 아메리카도 독립했을 때 어려움을 겪었다

    당시에도 가장 명확한 답은 선거를 통해 통치자를 선출하는 거였다

    19세기 초, 라틴 아메리카에서는 유럽보다 선거가 더 빈번했다

    처음에는 피선거권과 선거권이 철저하게 제한됐다, 덕과 지성을 갖춘 사람에게만 주어졌다

    교육받은 사람들, 일로부터 독립적인 사람들 → 부자들

    선거에 참여할 정치적 권리는 부자만 가질 수 있었다

    그러나 차츰 선거권과 정치적 권리는 하층 계급 남성까지 확대되었다

    오늘날 전 세계 대부분의 나라에는 어떤 형태로든 선거가 있고 남성에게 보통 선거권이 있다

    두세 경우를 제외하면 여성에게도 선거권이 있다

    선거는 공개선거에서 비밀선거로 바뀌었다

    초기에는 사람들이 특정 공간에 모여 손을 들거나 소리를 질러 더 큰 환호를 끌어낸 후보를 뽑고는 했다

    더 중요한 것은 간접 선거에서 직접 선거로 바뀌었다는 것이다

    처음에는 투표로 뽑힌 선거인단만이 대통령 또는 국회의원을 뽑을 수 있었다

    지금은 이런 제도가 거의 사라졌다, 세계에서 유일하게 미국만 대통령을 간접 선거로 뽑는다

    이런 변화는 통치자를 결정할 권리를 일반인들에게 주었다

 

    또한 양원제가 진화해 온 과정도 중요하다

    양원제란 국회, 즉 입법구가 두 의회로 이루어진 제도이다

    상원, 하원 양원이 모두 찬성해야 결정이 승인된다

    양원제 및 대통령에게 법인 거부권이 있는 체계는 초다수결의제를 이용한다

    결정을 내리기에 과반수는 충분치 않다는 것, 현 상태를 바꾸려면 더 큰 수치가 필요하다

    미국에서는 상, 하원 약 75%가 법안을 지지해야 한다

    초다수결의제가 의미하는 것은 소득 분배, 재산권 등에서 현 상태를 바꾸기 어렵다는 것이다

 

    1920년 이후 새로운 추세가 나타났다, 헌법재판제도이다

    많은 나라에서 헌법 재판소를 두기 시작했다

    다수결로 통과된 법안을 거부할 수 있는 재판소이다

    1960년 이후에는 또 다른 반다수주의 제도가 생겼다, 독립적인 중앙은행이다

    국회는 선거로부터 독립적인 중앙은행에 경제적 복지에 관한 주요 결정을 위임했다

  

    어떤 제도는 단순 다수 원칙을 활성화하고 어떤 제도는 과반수로부터 현 상태를 보호한다

    비선출직이고 반다수주의적 제도도 생겨났다, 다수의 의도를 무력화할 수 있다

 

    정부를 선출하는 데 시민의 역할이 한편으로는 늘어났다

    하지만 현 상태를 바꾸는 데 있어 다수의 영향력은 약화됐다

    반다수주의적 기관이 다소 출현했기 때문인데 헌법 재판소, 독립중앙은행 같은 곳이다

 

 

 

 

3강  왜 기대에 못 미치나

 

 

-  민주주의의 결과는?  민주주의에 기대할 것은?

  

  · 정부의 합리적인 의사 결정

    대중에 대한 전부의 책임

    경제 발전

    경제적 평등

 

  · 사람들은 민주주의에 많은 걸 기대한다

    정부에 얼마나 회의적인지를 떠나 민주주의가 그들의 삶에 좋을 거라고 기대한다

    특히 독재 정권이 몰락하고 민주주의로 전환할 때 그렇다

 

  · 사회에서 정부가 할 수 있는 일에는 한계가 있다

    사회 구성원이 바라는 상이 같다면 합리성을 정의하는 건 쉽다

    모두가 경제 발전을 원하고 외국의 침략으로부터 안전하길 바란다

    만약 사람들이 이익의 조화를 이룬다면 정부가 공동 이익과 가치를 위해 최선을 다하는지 물을 수 있다

    하지만 원하는 게 다르다면 무엇이 합리적인지 알기 어렵다

    원하는 것이 같더라도 다른 방법을 선호할 수 있다

    어떤 이들은 소득 재분배를 늘려야 한다고 생각하고 어떤 이들은 이에 반대하며 다른 정책을 지지한다

    목표가 같더라도 수단에 대한 의견 차이가 꽤 클 수도 있다

    이해관계가 얽힌 공동체가 이런 상태에 놓이면 정부로선 무엇이 합리적인지 정의하기 쉽지 않다

    이에 대해서는 크게 두 견해가 있다

    하나는 저명한 오스트리아 학자 조지프 슘페터(1883~1950, 정치학자, 경제학자)의 주장이다

    "정부는 그 순간 다수가 원하는 걸 해야 한다"

    선거에서 승리한 과반수는 자신들의 의견을 표출한다, 그러면 정부는 다수의 뜻을 따라야 한다

    만약 이에 실패하면 정부는 퇴출될 것이다

    같은 시기의 또 다른 학자 한스 켈젠(1881~1973, 오스트리아의 법학자)의 생각은 달랐다

    "다수결로 결정할 게 아니라 합의를 구축해야 해"

    만약 승리한 정당이 40%, 나머지 두 정당은 30%씩 득표했다면 40:30:30의 비중을 두고

    합의점을 찾아야 한다는 것이다

 

    그런데 한 가지 강조할 게 있다

    분열된 사회에서는 정부의 합리성을 정의할 수 없다는 것이다

    물론 정부가 실행을 결정하면 성과를 판단해 좋은 정책인지 나쁜 정책인지 알 수 있다

    하지만 합리성과 합리성에 대한 기대는 이익의 조화를 전제로 한 18세기의 유산일 뿐이다

    이 기준을 정부에 적용해선 안 된다고 생각한다

    책임성이나 응답성으로 평가하는 게 더 합당하다

 

    민주주의 한 가지 강점은 정부를 단련시킨다는 것이다

    우리는 선거를 메커니즘으로 여긴다, 정부가 국민에 대해 책임을 지게 하는 것이다

    정부가 다수의 의견을 따르지 않는다면 선거를 통해 퇴출될 것이다

    정부는 재선출되기를 원한다, 정치인들은 권력을 원한다

    다수를 따르지 않는다면 재당선에 실패하기에 다수의 의견을 따른다

    그런 정부는 책임성과 응답성이 높다고 할 수 있다

    사람들은 선거를 통해 선호하는 것, 원하는 통치 방식, 정책 등을 표현한다

    정부는 재선출에 성공하기 위해 다수가 기대하는 것을 실행에 옮긴다

 

 

  ◐ 왜 이상적인 민주주의를 실현하는 게 어려울까? ◑

 

    첫째, 정부는 많은 정책을 추구한다

    경제 정책, 치안 유지, 상징적 재화

    하지만 우리에게는 표가 하나뿐이다, 집권당을 선택하거나 선택하지 않거나이다

    하나를 취하고 하나를 포기해야 한다

    누군가는 정부가 경제 안정을 이뤘지만 치안 유지에는 실패했다고 생각할 수 있다

    우린 선택해야 한다

    정부는 투표자에게 무엇이 중요한지 알게 되면 중요도가 높은 측면에 집중하고 

    그렇지 않은 측면은 무시하게 된다

    정부는 어떤 면에서는 높은 책임성을 보일 것이다

    하지만 많은 다른 영역에서는 그렇지 못할 것이다

 

    둘째, 정부의 책임회피

    국민과의 약속을 이행함으로써 정부가 훌륭한 성과를 보였다고 하자

    하지만 이것도 재선출을 보장하진 못한다, 다른 누군가가 나타날 수도 있다

    좋은 성과를 낸 정부보다 그 사람이 더 매력적이라고 여길 수도 있다

    이런 메커니즘은 정부가 책임을 다할 동기를 약화시킨다

    정부는 '우리가 무엇을 하든 재선출에 실패할 수도 있다'라고 생각할 것이다

    이걸 전문 용어로 '책임회피'라고 한다, 노력을 다하는 게 무슨 의미냐는 것이다

    책임성이 큰 효과를 발휘할 수 없는 두 번째 이유다

 

    또한 정보도 중요한 요인이다

    한 정당이 어떤 공약을 하고 다른 정당은 다른 공약을 했다고 치자

    선거가 진행되고 강령과 공약에 따라 정부가 선출될 것이다

    그런데 정부가 예상치 못한 행동을 한다

    "여건이 변했고 통제할 수 없는 상황에요" "약속을 지키는 것이 불가능합니다"

    "상황을 개선하려면 약속에 없던 일을 해야 해요'

    국민들은 대게 이런 상황을 알 수 없다

    정부가 강령을 이행하지 못한 경우 국민들은 실제로 상황이 변한 건지 

    정부가 정책 대신 자신들의 이익을 추구한 건지 알지 못한다

    정보가 불충분한 것이다

    전문 용어로는 정부와 대중 간의 '비대칭 정보'라고 한다

    이 역시 정부가 책임을 회피하는 메커니즘이다

    유권자가 아니라 자신과 측근의 이익을 위한 정책을 수행하는 것이다

 

    민주주의 역사에는 난제가 하나 있다

    미국이 1789년에 독립했을 때 미국 연방 정부는 약 4,500명을 고용했다

    서울이나 뉴욕 내 작은 구역의 취업 인구 정도다, 정부가 매우 작았다

    현재의 정부는 매우 크다, 정부 업무의 대부분은 선출된 정치인이 아닌 관청 공무원이 처리한다

    사실상 많은 정책이 관청에서 만들어진다, 법률은 정책 방향을 정의하고 설명할 뿐이다

    하지만 정말 중요한 시행 정책의 경우 공공 기관이 만든다

    오늘날 미국에서는 모든 주를 포함하면 약 540명의 선출된 정치인과 270만 명의 공무원이 있다

    그렇다면 공무원들은 어떻게 통재할까?

    집배원이 우편물을 배달하지 않는다면? 경찰이 뇌물을 받는다면? 교사가 수업에 나타나지 않는다면?

    시민들은 이를 어떻게 통제할 수 있을까? 

    간접적으로만 통제할 수 있다

    우리가 일상에서 내리는 작은 결정들은 대부분 선출된 정치인이 아닌 공무원의 영향을 받는다

    하지만 기관 구조상 시민들이 관청을 직접 통제할 수 없다

    지금까지 많은 시도가 있었지만 전부 실패했다

 

  · 이익과 가치가 서로 다를 때 합리성을 정의하기 어렵다

    책임성을 따지는 건 어느 정도 효과적이지만 관료제를 직접 통제하기는 매우 어렵다

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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