EBS 위대한 수업2(국가는 무엇을 해야 하나) 3강~4강 요약정리

EBS 위대한 수업2(국가는 무엇을 해야 하나) 3강~4강 요약정리

 

위대한 쉰다섯 번째 강연 '국가는 무엇을 해야 하나'(시즌2 열세 번째)

 

 

마리아나 마추카토(Mariana Mazzucato)

UCL 혁신 및 공공가치 경제학 교수

혁신 및 공공 목적 연구소(IIPP) 소장

'뉴 리퍼블릭' 선정 혁신분야 3대 사상가

'와이어드' 선정 자본주의의 미래를 만드는 25인

마담드스타 문화가치상(2019), 레온티예프상(2018), 존 포 노이만상(2020)

 

 

 

누가 부를 창출하는가

누가 부를 착취하는가

 

 

 

 

3강 케네디의 달 착륙 전략

 

 

- 자본주의를 바꾸는 문샷 지향적 접근법

 

  · 팬데믹으로 인해 국제 사회가 얼마나 속수무책인지 드러났다

    2020년 3월 1일, 코로나가 전 세계에 퍼졌을 때 우린 모든 면에서 실패했다

    국제적인 검사, 추적 시스템을 구축하는데 실패했고 방역 최전선 근로자들에게 장비도 제대로 지급하지 못했다

    디지털 격차로 인해 전 세계 학생들이 교육권을 박탈당한 경우가 많았다

    백신 부문도 실패를 거듭했다, 세계보건기구(WHO)의 사무총장은 백신 차별주의라고 지적했다

    북반구 선진국은 백신을 비축할 수 있었지만 아프리카엔 1차 접종도 못 받은 사람이 대다수였다

 

  · 기후 위기도 준비가 부족했다

    코로나 이전부터 계속됐는데 IPCC(기후 변화에 관한 정부 간 협의체)는 매년 발표하는 보고서에

    남은 시간이 거의 없다고 했다, 기후 변화와 지구 온난화를 돌이킬 수 없게 될 때까지

 

  · 우린 금융위기와 기후위기, 팬데믹을 겪었지만 2년 전과 마찬가지로 새 바이러스 출현에 대비가 안 됐다

    우리 앞의 난제를 마주할 유일한 방법은 기후나 보건 문제 2015년부터 이어져 온 지속가능발전목표까지

    사회적 문제들은 달 착륙만큼 진지하게 여겨야 한다

 

  ♣ 문샷 지향적 접근법

: 모든 역량을 모아 달 착륙에 성공했던 미국 정부처럼 어려운 미션을 수립하고 총체적으로 변화를 만드는 접근법

 

 

◐ 달에 다녀오는 것처럼 어려운 일은 해결했으면서 기후나 디지털 격차, 보건 등의 문제는 왜 그렇게 못 할까? ◑

 

  50여 년 전으로 돌아가 보면 미국과 러시아 간에 극심한 냉전이 벌어졌다 그 경쟁의 일부는 우주에서 펼쳐졌다

  미국은 러시아보다 먼저 달에 착륙하려고 했다

  여기서 흥미로운 점은 그 문제를 논의할 때 대대적인 인식의 재편이 필요했다는 것이다

  국가와 민간 부문에 대한 인식은 물론이고 어려운 과제를 수행하기 위한 협력 방식에 대해서도

  그에 관한 케네디의 유명한 연설이 있다

  "우리는 10년 내에 달에 갈 것입니다. 그 일이 쉬워서가 아니라 어려운 일이라는 걸 알기 때문입니다"

  _1962년 미국 라이스대학교

  달 착륙의 어려움과 불확실성, 위험 부담을 인정한 것

  또 케네디는 큰돈이 든다고 했다(담배의 연 소비액 보단 적지만), 예산의 일부가 허비될 수 있다고 생각했다

 

  1967년 아폴로 1호 계획은 실패했고 우주 비행사 세 명이 사망했다

  거스 그리섬(1926~1967)은 아폴로 1호에 화재가 발생하기 전에 이런 말을 했다

  "달에는 어떻게 가지? 건물 두어 채 거리에서도 통신을 못하는데 말이야!"

  _아폴로 1호 조종사 거스 그리섬(Gus Grissom)

  이는 우리가 외면하는 정부의 문제를 부각한다, 정부는 특정 방식으로 조직되어 변화하기 힘들기 때문이다

  정부는 요식적이고 폐쇄적이며 부처 간 소통도 잘 안된다

  아폴로 1호 화재로 정부는 깨달았다

 

  NASA의 첫 번째 변화

  창의적인 조직개편, 정부는 조지 뮬러(1918~2015, 별연구소 출신의 과학자)에게 NASA의 재편을 맡겼다

  각 부서가 건물 두어 채의 거리에서도 소통이 가능하도록 고립성을 줄였다

  팀원들에게 기민성과 유연성을 부여하면서 관리자 간의 소통은 끊임없이 이뤄지게 한 것이다

  NASA는 창의적인 관료제로 거듭나야 했다(달에 갔다가 돌아오는 목표를 10년 만에 이루고자 한다면)

 

  NASA의 두 번째 변화

  민간과 공공의 집단적 협력, 케네디의 연설 이후 발생한 또 다른 흥미로운 현상은

  정부와 민간의 협력이 필요하다고 말만 하는 게 아니라 민관 협력을 제도화시킨 것이다

  항공 우주 분야뿐만 아니라 다양한 부문이 협력했다(식품 영향, 전자 공학, 소재 분야까지)

  특히 오늘날의 소프트웨어 산업은 달 착륙선에서 데이터를 처리하면서 발전한 셈이다

  달 탐사 프로젝트로 발전한 것들은 카메라 폰, 은박 담요, 분유 등 한둘이 아니다

  달 착륙의 어려움과 불확실성을 깨달은 후 정부는 공공과 민간의 계약 내용을 변경했다

  핵심은 조달이다, 정부가 투자자에 이어 구매자가 되는 것이다

  당시 조달을 총괄했던 어니스트 브래킷은 NASA가 기존에 시행했던 실비 정산 계약 방식이

  혁신을 촉진하지 못한다고 생각했다(일정한 보수와 실비만 지급)

  그래서 고정 가격 계약으로 변경했다(성과에 따라서 인센티브를 지급)

  이런 식으로 조달 계약의 구성에 집중했는데 계약서 내용을 보면 대담하고 자신감이 넘쳤다

  NASA는 초과 이익을 금지하는 조항을 삽입했는데 기여분을 초과하는 이익을 금지한 것이다

  이 사업은 공동 투자와 협력으로 진행되므로 하나의 행위자만 신화화하면 안 된다는 것이다

  정부는 해당 사업을 이끄는 NASA가 현황을 현명하게 인지하고 민간 협력 대상까지 파악해야 한다는 것을 깨닫고 있었다

  당시 어니스트 브래킷은 경고했다, NASA의 지식을 지나치게 외부로 위탁하는 건 위험하다고

  "우리의 역량에 투자하지 않는다면 우리는 책자의 포로가 되고 말 겁니다"

  오늘날 기업들이 사업에 참여하기 위해서 프레젠테이션에서만 프로가 된다는 의미와 비슷하다

  NASA도 민간 부문처럼 능력과 역량을 내부에서 조달해야 계속 협력할 수 있고 효율적으로 혁신할 수 있다

 

  그냥 일어나는 없다 전략적으로 추진해야만 한다(특히 단기간에 달에 가는 것처럼 중요한 문제를 해결하려면)

 

  현재의 사회적 난제들은 달 착륙보다 다루기 까다롭다

  사회적 변화와 행동의 변화부터 규제, 조세, 기술이 변화까지 필요하다

  따라서 달 착륙 사업처럼 전략적 사고를 하지 않는다면 즉 조직의 설계, 계약 체결을

  제대로 혁신하지 않으면 난제 해결은 어렵다, 혁신을 위해 불확실성과 어려움을 포용해야 한다

 

  민간은 위험을 감수하며 정부는 뒷받침만 한다는 신화를 깨지 않으면 지속가능발전목표를 달성할 수 없다

  공공조직은 기업가 정신을 유지하면서 방향 설정을 해야 한다

  우선 난제의 목표를 설정하고 성공과 실패의 기준이 있어야 한다

  가능한 다양한 행위자와 부문이 동참하게 해야 한다

  달 착륙이 항공 우주 분야만의 문제가 아니었듯 기후변화도 마찬가지이다

  우리의 식습관, 건축 자재는 물론 미래에 대한 인식도 바뀌어야 한다

  민관을 초월하는 접근법이 필요하고 어니스트 브래킷이 했던 것처럼 도구의 재편이 필요하다

  상향식 실험을 활성화하기 위해서이다

  방향을 제시하는 방법은 하향식이지만 목표에 도달하는 방식은 상향식인 것

  주목할 점은 민관이 대치한다는 신화에서 벗어나 함께 기업가적 체제를 구축해야 한다

  공공 부문의 모든 수단을 동원해 방향을 설정하고 민관의 상향식 실험을 활성화하는 것

  조직 문화와 도구의 설계와 민관 협력에 집중하지 않는다면 지속가능발전목표를 달성할 수 없을 것이다

 

 

 

 

4강  나쁜 관료제는 없다

 

 

- 미션 이코노미

 

 

◐ 창의적인 관료제를 만들기 위해 어떤 노력이 필요할까? ◑

 

  신화를 깨야 한다, 국가는 투박하고 관료적이며 느리고 타성에 젖은 반면

  실리콘 밸리의 기업가는 창의적이라는 인식이다

  안타깝게도 이 이분법이 사실인 경우도 있다, 그렇게 탄생한 관료주의는 기껏해야 시장을 손 볼뿐

  공공 기관 내부의 혁신은 환영하지 않을 것이다 → 어렵고 대담한 목표에 도전하기 어렵다

 

  흥미로운 건 이 모든 게 이분법적 입장 때문이다

  국가가 시장 실패를 보완하는 데나 필요하다는 사상은 공무원에게 제공하는

  연수 내용에도 반영될 거고 교과 과정에도 영향을 줄 것이다

  경영학 석사 과정(MBA) 교과 과정은 다르다(전략적 경영, 결정 이론, 조직적 행동, 성숙한 기업의 재고)

  민간 부문이 가치 창조의 핵심이라고 생각

  독창적인 사고법과 창의성 및 기업가 정신, 의사 결정 이론과 조직적 행동 등에 초점을 맞춘다

  국가의 역할을 논하는 방식은 반대의 결과를 낳았다

  

  공공에서 선택이 이뤄지는 방식에 관한 사상이 있다

  제임스 뷰케넌(1919 - 2013, 미국의 경제학자)이나 신공공관리론이 주도하는 사상으로

  공공 부문의 근로자를 관리자로 여기는 개념이다(공공 부문의 역할이 커지는 것에 대한 우려가 있다)

  이런 사상을 활용해 설계한 교과 과정은 국가를 시장의 공동 창조자로 보는 견해와는 차이가 있을 것이다

  정부가 족벌주의, 부패에 빠질 수도 있다는 건 타당한 우려다 

  (정부의 실패가 시장의 실패보다 더 심각하다는 우려가 생긴다)

  그 결과 정부의 판단과 역할을 최소화해야 한다고 결론을 내린다, 정부가 기업체를 밀어낸다는 공포 때문이다

  정부가 기업을 밀어내고 너무 많은 역할을 차지하면 미션 이코노미에 도움이 되지 않는다

 

  ♣ 미션 이코노미 : 분명한 목표(미션)을 설정해 혁신을 유도하는 전략

 

  교육 자체를 바꿔야 한다, 훈련 과정부터 틀 자체를 바꿔야 한다

  공무원 사회나 공공기관의 운영 방식을 바꾸는 것이다

  유니버시티 칼리지 런던의 '혁신 및 공공 목적 연구소'를 설립했다

  더 나은 정책을 만들기 위해서는 공공 부문에 관한 기존의 사고방식을 바꿔야 한다

  어떤 관료제를 만들지는 우리의 관점에 달렸다, 설계적 사고를 제도에 편입하려면 학습이 필요하다

 

  유럽 연합 집행 위원회의 제의로 위원회의 혁신 프로그램 재편에 참여했다

  혁신은 집단적 투자와 집단적 위험 감수의 결과인데 혁신 정책이 늘 그러한 방식으로 설계되는 건 아니다

  특정 부문에만 집중돼 한정된 정책을 만들거나 여러 유형의 기관에 자금을 나눠줘버리기도 한다

  (학문 기관이나 기술 연구소 등)

  지금까지의 관행을 뒤집어서 기업이나 기술 부문에 집중하지 않도록 노력했다

  (특히 로비를 통해 손쉽게 핵심 부문이 될 수 있는 경우라면)

  대신 목표를 진지하게 여긴다면 어떻게 될까? 지속가능발전목표 처럼

  17개의 목표는 전 세계 국가가 채택하고 서명해서 문제 해결을 위한 정책을 구성하는데 

  기후 변화 문제는 모든 도시 탄소 중립, 해양 생태계 보존은 플라스틱 전면 퇴출이라는 분명한 목표가 있다

  달성 여부를 구분할 수 있는 목표들이다, 수많은 부문이 협력해야만 목표를 달성할 수 있다

  그러려면 특정한 능력이 필요한데 결과 지향적으로 사고하는 공공 부문에 흥미를 느낀다

 

  결과 지향적인 혁신 정책은 기초 연구를 무시하는 게 아니다 

  기초 연구를 지원하고 교육 기관도 세워야겠지만 정부가 수립한 심도 깊은 과제들은

  사회기반 시설이나 교육 등에 관한 문제와는 다르다

  정부가 수립한 과제는 특정 부문 기술 기업이 아닌 분명한 목표를 향해야 한다

  그러려면 보조금, 대출 같은 수단의 설계도 바꿔야 한다

 

  대출을 제공하는 공공은행의 경우 어떻게 바뀌어야 할까?

  공공 은행은 공공 재정의 핵심 역할인 장기 투자 자본을 제공해야 한다

  문제 해결을 위해 협력할 의지가 있는 조직에 장기 투자 자본을 제공하는 것이다

  성공할 분야를 고르기보단 협력 의지가 있는 주체를 골라야 한다

  공정한 경쟁을 위해 평평한 운동장을 만드는 게 아니라 문제의 방향 쪽으로 운동장을 기울이되

  한 부문만을 택해 그쪽으로 완전히 기울여선 안 된다는 것이다

  대신 특정 방향으로 변화할 의지를 보이는 기업들이 보상을 받고 유리한 조건을 취하도록 다양한 수단을 조정하는 것

 

  약 5년 전, 독일의 공공은행(Kfw)는 대출 정책을 바꿔야 했다

  독일에서 철강 업체가 대출을 받을 때는 함유 자재 비율을 낮추라는 조건을 붙인 것이다

  업체들은 용도 변경, 재활용 기술을 도입해 그 조건을 달성했다

  덕분에 독일은 가장 친환경적인 철강 생산 체계를 갖게 됐다 

  공적 자금의 설계 변경으로 공공기관의 역량을 높인 덕분이다(철강 업계에 대출 조건만 내세웠을 뿐)

 

  집중 투자의 위험을 피하기 위해선 포트폴리오적 접근이 필요하다

  기후 전략의 경우 해상 풍력 발전에 올인하는 대신 다양한 재생 가능 에너지 기술에 자본을 투입하는 것이다

  위험을 광범위하게 분배하는 것이다

  중요한 건 포트폴리오를 구성할 능력이 필요하다는 것이다

 

  창의적인 관료제는 실험하고 학습해야 한다

  국가는 규제와 재분배, 시장 수습만 하면 된다는 생각으로 민간에 지식 창조를 위탁하는 것이다

  실험과 학습이 민간에서만 이뤄지면 민간 조직은 더 유능하고 혁신적으로 발전할 것이다

  그들은 기꺼이 위험을 감수하고 그걸 뽐내기까지 한다

  반면 공공 부문에선 실수를 저지르는 즉시 신문 1면에 난다

  따라서 더욱 유능하고 역동적이며 혁신적인 정부를 원한다면 정부도 실패할 수 있다는 걸 인정해야 한다

  같은 실수를 반복하지 않기 위해 실패로부터 배워야 한다

  다만 학습하고 실험하는 복잡한 과정을 받아들이고 케네디의 말처럼

  어렵기에 도전하는 역량과 능력을 갖추려면 새로운 훈련과 새로운 교육과 새로운 과정이 필요하고

  궁극적으로 공공 기관 내의 문화가 달라져야 한다

 

 

 

 

 

 

 

  위대한 수업 (ebs.co.kr)

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